Verlässliche Zahlen zu Sans-Papiers in der Schweiz gibt es nicht. Der Bund ging 2015 von bis zu 105’000 Personen aus, neuere Erhebungen gibt es nicht. Sie gehören zu den verletzlichsten und am stärksten marginalisierten Teilen unserer Gesellschaft, auch weil sie kaum in der Lage sind, ihre Grundrechte wahrzunehmen, obwohl sie, teilweise seit Jahrzehnten, hier leben und arbeiten. Die Angst vor einer Ausschaffung ist zu gross: Wer einen Handy­ oder Mietvertrag abschliessen will, braucht Mittelsmänner und -frauen. Wer Opfer von Gewalt oder Ausbeutung wird, kann keine Anzeige erstatten. Wer sich beim Schwarzarbeiten ein Bein bricht, hat kein Recht auf Krankentaggeld. Eine Schwangere überlegt sich zweimal, ob sie wirklich im Spital gebären will. Und so weiter.

Menschen ohne geregelten Aufenthaltsstatus haben zwar theoretisch ein «Recht auf Rechte», können sie aber praktisch kaum einfordern. Angesichts der immer restriktiver werdenden nationalen und europäischen Grenz- und Migrationspolitiken ist es höchste Zeit, dass sich zumindest auf regionaler respektive städtischer Ebene etwas tut. Ausgehend von der Frage, welche politischen Massnahmen ergriffen werden müssten, um die rechtliche Anerkennung und den Zugang zu öffentlichen Ressourcen für alle Menschen «vor Ort» zu gewährleisten.

Die andere Frage – wer dazugehört und wer nicht – ist nämlich leicht zu beantworten: Alle, die hier sind, sind von hier. Oder wie es im nomadischen Manifest von Saiten heisst (Beilage zum Heft Nr. 251, Dezember 2015): Zuhause ist man da, wo man hindurchgeht. Demnach ist Heimat kein Zustand der Ursprünglichkeit, sondern ein permanentes Werden.

In der «Willkommensstadt»

Leoluca Orlando, der Bürgermeister von Palermo, vertritt eine ähnliche Haltung. In seiner 2015 veröffentlichen «Charta von Palermo» fordert er unter anderem die Abschaffung der Aufenthaltsgenehmigung. «Für die mit der mittlerweile alltäglichen Migration verbundenen Probleme müssen solche Lösungen gefunden werden, die die Freizügigkeit als Recht voraussetzen», heisst es da. «Kein Mensch hat den Ort, an dem er geboren wird, ausgesucht oder sucht diesen aus; jeder Mensch hat den Anspruch darauf, den Ort, an dem er leben, besser leben und nicht sterben möchte, auszusuchen.»

Die Idee der Abschaffung der Aufenthaltsgenehmigung solle keine Provokation darstellen und sei kein anmassender Slogan, sagt er. «Vielmehr ist sie die Bekräftigung einer konzeptionellen und auf Werten beruhenden Entscheidung, die die Abschaffung von Verwaltungsapparaten, die mit Notstandsgesetzen arbeiten und unmenschlich sind, fordert.»

Für Orlando ist die Zukunft Europas postnational. Er setzt auf die Städte und deren übergreifende Netzwerke, auf globale Bewegungsfreiheit, auf die Einhaltung der Menschenrechte und die vorbehaltlose Integration aller. 2013 hat er Palermo zur «Willkommensstadt» erklärt und den «Rat der Kulturen» gegründet. Alle Einwohnerinnen und Einwohner Palermos können sich so, ungeachtet ihrer Herkunft oder ihres Aufenthaltsstatus, zur Wahl stellen, sprich sich politisch beteiligen. Der Rat der Kulturen sei dem Gemeinderat angegliedert und werde nicht nur bei migrationspolitischen Fragen beigezogen, sondern bei allen Entscheidungen, die die Kommune von Palermo betreffen, schreibt Stefanie Krohn in ihrem Beitrag im Buch Urban Citizenship – zur Demokratisierung der Demokratie. Wichtigstes Ziel sei jedoch das kommunale Wahlrecht für alle Migrantinnen und Migranten und Geflüchteten.

Solidarity und Sanctuary Cities

Schalten wir nochmal einen Gang zurück. Sogenannte Solidarity Cities gibt es mittlerweile einige in Europa, dazu gehören zum Beispiel Barcelona, Hamburg, Amsterdam, Leeds, Athen, Stockholm oder auch Zürich, Luzern und Bern. Sie alle setzen sich für die Aufnahme und Integration von Geflüchteten ein. Das Netzwerk «Solidarity Cities» wurde 2016 vom Städteverbund EUROCITIES gegründet. Dieser sei allerdings kein aktivistisches Netzwerk, geben Stefanie Krohn und Henrik Lebuhn im Essay Solidarische Städte: Globale soziale Rechte und das Recht auf Mobilität zu bedenken. Es handle sich dabei eher um eine «Elefantenrunde» von Stadtregierungen europäischer Städte, «zumeist Hafenstädte, die auf eine effizient koordinierte Steuerung dessen drängt, was im Gründungsdokument ‹Flüchtlingskrise› genannt wird».

Am 10. Dezember wurde auch im St.Galler Stadtparlament ein entsprechender Vorstoss eingereicht. Das Netzwerk «Solidarity Cities» biete die Chance, sich untereinander zu vernetzen, um einen gemeinsamen Informations- und Wissensaustausch aufzubauen und sich zu einer auf humanitären Grundsätzen beruhenden Flüchtlingspolitik zu bekennen, schreiben Jenny Heeb (SP) und Christian Huber (Junge Grüne) in ihrer Interpellation.

Vom Stadtrat wollen sie darum wissen, ob er eine Mitgliedschaft bei den «Solidarity Cities» in Betracht ziehen würde und sich dem Solidaritätsgedanken anschliesse. Weiter fragen sie, ob er auch bereit wäre, die «Genfer Erklärung der Menschenrechte auf See» zu unterzeichnen, um dadurch auf die an­ dauernden Menschenrechtsverletzungen auf dem Meer aufmerksam zu machen. 35 Parlamentarierinnen und Parlamentarier haben den Vorstoss mitunterzeichnet.

Das Netzwerk «Solidarity Cities» ist nicht zu verwechseln mit dem alternativen, fast gleichnamigen internationalen Netzwerk «Solidarity City», das 2017 von migrantischen Organisationen, Geflüchteten, NGOs, Wissenschaftlerinnen und linken Aktivisten gegründet wurde. «Seebrücke statt Seehofer» lautet einer der Slogans. Das Bündnis will politischen Druck von unten aufbauen und geht mit seinen Forderungen deutlich weiter als die grossstädtische «Elefantenrunde»: Nebst sofortigen Abschiebestopps und der direkten Aufnahme von Geflüchteten fordert es «eine Stadt, aus der kein Mensch abgeschoben wird, in der sich alle frei und ohne Angst bewegen können, in der kein Mensch nach einer Aufenthaltserlaubnis gefragt wird, in der kein Mensch illegal ist.»

Vorbild sind die Sanctuary Cities, die «Städte der Zuflucht» in Nordamerika und Kanada, die sich gegen die nationalen Abschiebepolitiken wehren – aktuell etwa 500 Städte und Gemeinden. Diese gehen auf die Sanctuary-Bewegung der 1980er-Jahre zurück, als fast eine Million Menschen aus den Kriegszonen Mittelamerikas, vor allem aus El Salvador und Guatemala, über die US-amerikanische Grenze floh, erklärt Sarah Schilliger im Buch Stadt für alle! – Analyse und Aneignungen. «Heute haben Sanctuary Cities eine neue Dringlichkeit erlangt, nachdem Präsident Trump angekündigt hatte, Millionen von Sans-Papiers abzuschieben.» Inzwischen gebe es etliche Städte, die die Festnahme und Ausweisung von Migrantinnen und Migranten durch die Bundesbehörden nicht unterstützen, darunter Metropolen wie Los Angeles und New York, Houston und Toronto. «Deren Bürgermeister*innen stellen sich offensiv gegen ihre nationalen Regierungen und die Politik der Angst und Abgrenzung. Schulen, Krankenhäuser und Polizei fragen in diesen Städten nicht nach dem Einwanderungsstatus.»

Stadtbürgerschaft statt Staatsbürgerschaft

Die Politik dahinter ist simpel: Don’t ask, don’t tell. Aber warum sind gerade die Städte so wichtig? In den Debatten rund um Urban Citizenship und Teilhabe für alle wird immer wieder auf ihre historische Rolle verwiesen: Städte stehen für die Entstehung der antiken Demokratie, Städte waren Bollwerke gegen den Feudalismus, standen im Konflikt mit den entstehenden Territorial- und Nationalstaaten und waren nicht zuletzt massgeblich für die Herausbildung eines modernen Konzepts von Bürgerschaft, erklärt Henrik Lebuhn im Buch Urban Citizenship. Das passt auch zu Leoluca Orlandos Vision eines postnationalen Europas mit Städtenetzwerken und uneingeschränkter Bewegungsfreiheit.

Städte haben ein grosses transformatorisches Potenzial, sind Labore. Der Begriff «Citizenship» im Kontext von Urban Citizenship unterschiedet sich darum vom nationalstaatlichen Citizenship-Verständnis, das den Menschen – den Bürgerinnen und Bürgern – je spezifische Rechte zuweist und als Differenzmaschine fungiert. Er steht stattdessen für die kollektive Praxis, durch die sich Menschen aktiv Rechte erkämpfen. «Der Fokus liegt nicht auf der Frage ‹Who is the citizen?›», schreibt Sarah Schilliger in Stadt für Alle!. «Vielmehr wird gefragt, ‹What makes the citizen?›. Damit rücken vermehrt soziale Bewegungen und Konflikte um Teilhabe in den Blick.»

Konkret heisst das: Stadtbürgerschaft statt Staatsbürgerschaft. Rechte sollen lokal verankert und von der Staatsbürgerschaft entkoppelt werden. Marisol Garcia definiert Urban Citizenship im Essay Citizenship Practices and Urban Governance in European Cities folgendermassen: «Es wird von städtischen oder regionalen Formen von Bürgerschaft gesprochen, wenn lokalpolitische Instrumente eingeführt werden, die soziale Teilhabe nicht nur für Staatsbürger*innen gewährleisten, sondern auch Stadtbewohner*innen integrieren, die keinen formalen Bürger*innenstatus besitzen bzw. diesen auf Grund ihrer marginalisierten sozialen Position nicht zur Geltung bringen können.» In diesem Verständnis werden explizit nicht nur Menschen ohne Aufenthaltsstatus einbezogen, sondern alle Bewohnerinnen und Bewohner einer Stadt – eben alle, die da sind.

Die Städte sind also aufgerufen, ihre Spielräume gegenüber den Nationalstaaten zu nutzen. Im Top-Down-Verfahren, indem sie zum Beispiel den Zugang zu städtischen Dienstleistungen und Ressourcen auf alle Bewohnerinnen und Bewohner ausweiten, und indem die Ämter, Schulen, Gerichte und Polizeibehörden davon absehen, Menschen ohne Aufenthaltsgenehmigung den Migrationsbehörden zu melden. Und im Bottom-Up-Verfahren, indem die Stadtbewohnerinnen und -bewohner sich gegenseitig unterstützen bei der Suche nach Wohnraum, beim Zugang zu ärztlicher Versorgung und natürlich auch bei der gesellschaftlichen, politischen und kulturellen Teilhabe.

New York war zwar nicht die erste Stadt, die sich eine City-ID gegönnt hat, ist aber wohl das populärste Beispiel. Wer seinen Wohn­ sitz und seine Identität nachweisen kann, hat seit 2015 ein Recht auf die sogenannte IDNYC, unabhängig von der Herkunft. Dieser kommunale Ausweis hat auf einen Schlag etwa 500’000 Menschen legalisiert. Er ist für sie ein Schutz vor der Polizei, bringt aber allen New Yorkerinnen und New Yorkern Vorteile, ermöglicht zum Beispiel Mitgliedschaften oder vergünstigten Zugang zu fast 40 Kulturinstitutionen. Er wird von Verwaltungen, Schulen und öffentlichen Einrichtungen, aber auch von privaten Unternehmen akzeptiert. San Francisco, Philadelphia oder Washington, D.C. haben ebenfalls eine City Card. In der Schweiz befassen sich derzeit Zürich, Bern und Basel mit dem Thema.

Die Erfahrungen mit «Wir alle sind Bern»

Bei aller Zuneigung muss man diese Entwicklungen auch kritisch betrachten. Die Urban Citizenship-Debatten sind verwandt mit der marxistisch geprägten «Recht auf Stadt»­Bewegung, die ihre Wurzeln in der 68er-Bewegung hat. Zwar gebe es auch bei den Urban Citizenship-Debatten ein klares Bewusstsein dafür, dass Rechte vor allem von sozialen Bewegungen erkämpft werden, schreibt Lebuhn in Urban Citizenship, doch meist gehe es, anders als bei der «Recht auf Stadt»-Bewegung, «um das Verständnis und die Entwicklung innovativer stadtpolitischer Instrumente, um Anerkennung, Rechte und Ressourcen, und weniger um gesellschaftliche Utopien oder gar um die Überwindung des Kapitalismus.»

Urban Citizenship steht also nicht per se für den Kampf gegen kapitalistische (Ungleichheits­)Verhältnisse und ist daher tendenziell bei den realpolitischen Ansätzen einzuordnen. Was auch Vorteile hat, wie Lebuhn ausführt: «Politiken der Bürger_innenschaft finden Anknüpfungspunkte im bürgerlich-liberalen Diskurs. Sie können eine Brücke zwischen Aktivist_innen, progressiven Stadtpolitiker_innen und lokalen Verwaltungen schlagen und zur Grundlage breiter Bündnisse und solidarischer Projekte werden. Praktisch-politisch erweisen sie sich oft ganz klar als um- respektive durchsetzbar.»

Das klingt wohl verlockend, ist aber nur ernst zu nehmen, wenn die Bewegung nicht «von oben» vereinnahmt wird, wenn eine Top-Down-Politik möglichst verhindert werden kann und der Einbezug aller im Zentrum des Prozesses steht. Wie kann das gehen? «Wenn nur mit­ geredet, aber nicht mitentschieden werden darf, ist es reine Scheinpartizipation», sagt Christian Metzger von «Wir alle sind Bern». Die Rolle einer Urban Citizenship-Bewegung müsse darin bestehen, eine Form demokratischer Kontrolle zu etablieren, die sich gegen Top­Down-Ansätze und Scheinpartizipation zur Wehr setzt. «Um alle miteinzubeziehen, müssen Rollen für verschiedene Akteure definiert werden, und die Frage der Repräsentation muss immer wieder neu gestellt werden. Kunstschaffende wie JR werfen die Frage der Repräsentation zum Beispiel durch Interventionen in die Gestaltung des Stadtraumes auf.»

Ein weiterer Knackpunkt ist die lokale Begrenzung des Urban Citizenship-Ansatzes. Mit städtischen Regelungen allein kann man beispielsweise nur bedingt den Zugang zu sozialen Sicherungssystemen für alle ermöglichen, da sie oft auf Kantons- oder Bundesebene spielen. Auch die Bewegungsfreiheit ist unzureichend je nach Region. Zum Beispiel die Stadt St.Gallen: Wenn wir dereinst eine City-ID einführen, können sich Sans-Papiers zwar im städtischen Raum (angst-)frei bewegen, nicht aber in Altstätten oder Flawil. Es wäre also durchaus sinnvoll, das Konzept über die Stadtgrenzen hinaus auszuweiten, in Ballungszentren zu denken, nicht im Grünen Ring.

Profitieren vom Migrationsvorsprung

Den ganzen Kanton St.Gallen miteinzubeziehen ist natürlich (noch) utopisch angesichts der lästigen Stadt-Land-Schlucht. Erinnern wir uns an die unsägliche Volksinitiative «gegen Masseneinwanderung»: Ausser in der Stadt St.Gallen, in Mörschwil und in Rorschach, wo sie abgelehnt wurde, haben die Stimmberechtigten im Kanton die Vorlage mit durchschnittlich fast 60 Prozent angenommen. Gehen wir trotzdem mal davon aus, dass sich der Kanton eine City Card gönnt – dafür bräuchte es zuallererst eine florierende Partizipationskultur. Wie fördert man diese? Und wie kommuniziert man am besten, um möglichst alle zu erreichen? Welche Mittel, Kanäle und Botschaften wären nötig?

Unser Vorschlag einer St.Galler City Card.

«Eine nachhaltige Partizipationskultur zu etablieren, ist sicher eine der grössten Herausforderungen», sagt Christian Metzger. «Banal gesagt, muss der Weg das Ziel sein. Oft wollen wir etwas Substanzielles erreichen und vergessen dabei, dass der Prozess, der dahinführt, das Wichtigste ist.» Zuerst brauche es eine aktive Einbindung jener Menschen, deren Stimme für gewöhnlich nicht gehört wird. Voraussetzung dafür seien eine Sensibilität für sprachliche Barrieren und «ein sinnvolles Verlernen von Hierarchien». Damit meint Metzger zum Beispiel die Übereinkunft, dass es unterschiedlich Betroffene gibt, die gemeinsam etwas verändern wollen, nicht eine Gruppe von Privilegierten, die «Betroffenen» helfen will. Zudem müsse man transparente Strukturen schaffen, um Auseinandersetzungen zuzulassen und informelle Hierarchien zu vermindern.

Idealerweise sei die Kommunikation mehrsprachig, sagt Metzger. Übersetzungen seien zwar teuer und aufwändig, aber man könne beispielsweise ein Netzwerk von Schlüsselpersonen aufbauen, die diese Übersetzungsleistung wahrnehmen. «Wichtig ist auch, dass alle nach ihren Möglichkeiten kommunizieren können. Es braucht zum Beispiel mehr Fehlertoleranz gegenüber Nicht-Muttersprachlern. Nichts ist schädlicher in diesem Diskurs über eine neue Form der Zugehörigkeit als eine Dynamik, in der es eine Teilung in ‹Expertinnen› und ‹Bedürftige› gibt.» Bezüglich Botschaften sei die Idee der Solidarität zentral, die aber von Fall zu Fall konkretisiert werden müsse. Zudem sei eine intelligente Kommunikation auch emanzipatorisch. «Anstatt von ‹Menschen mit Migrationshintergrund› reden wir von einem Migrationsvorsprung», erklärt Metzger. «Die Erfahrung der Migration soll nicht etwas sein, das man verdrängen soll, sondern etwas Wertvolles, das einen Menschen auszeichnet.»

Die Ausweitung der Demokratie

Was haben wir von all diesen Überlegungen rund um Urban Citizenship? Vorderhand eine konkrete Utopie, «die jenseits politischer Sachzwänge aus der Defensive gegenüber der aktuellen Migrations- und Asylpolitik herausführt, indem migrations- und sozialpolitische Fragen verknüpft werden, statt sie gegeneinander auszuspielen», wie Sarah Schilliger im ABC der globalen (Un-)Ordnung schreibt. Darüber hinaus biete das Konzept der solidarischen Stadt eine Klammer für breitere Bündnisse alltäglicher Kämpfe zu Armut, Wohnen, städtischer Infrastruktur sowie kultureller und demokratischer Teilhabe.

Solidarische Städte und Urban Citizenship sind also erstens mehr als nur ein Mittel, um migrationspolitische Fragen anzugehen, da die Konzepte ganzheitlicher angelegt sind und allen, die «hier» sind nützen. Zweitens sind sie ein wichtiger Schritt hin zur dringend nötigen Ausweitung der Demokratie. Oder wären es zumindest, würde man sie ernsthaft in Betracht ziehen. Dann wäre es auch nur noch ein kurzer Weg zum Stimm- und -wahlrecht für alle.

• Heidrun Aigner, Sarah Kumnig (Hg.): Stadt für alle! – Analysen und Aneignungen. Mandelbaum Verlag, Wien 2018.
• Martin Krenn, Katharina Morawek (Hg.): Urban Citizenship –
  Zur Demokratisierung der Demokratie. Verlag für moderne Kunst, Wien 2017.
• Stefanie Kron, Henrik Lebuhn: Solidarische Städte: Globale Soziale Rechte und das Recht auf Mobilität. Rosa Luxemburg Stiftung, 2018.
• Marisol García: Citizenship Practices and Urban Governance in European Cities, in: Urban Studies, 43. Jahrgang, 2006.
• Sarah Schilliger: Solidarische Stadt, in: ABC der globalen (Un-)Ordnung. VSA: Verlag Hamburg, 2019.