, 11. November 2019
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Verkehrsknoten

Wie sich Strassen fast von selbst bauen und was daran problematisch ist. Samt einem Lob auf Lucius Burckhardts Theorie vom «kleinstmöglichen Eingriff». Von Niklaus Reichle

Der Autobahnanschluss in Rorschach soll gemäss Plan mitten ins Stadtzentrum münden. (Bilder: pd)

Im Juni zogen Gegner eines geplanten Autobahn-Halbanschlusses in Rotkreuz vor das Zuger Parlament. In Biel formierte sich vor einigen Jahren das Komitee «Westast so nicht!», um sich gegen die Planung einer Autobahnumfahrung mit zusätzlichen Anschlüssen in die Innenstadt einzusetzen, und in Luzern polarisiert gerade die geplante städtische Hauptverkehrsachse «Spange Nord». Gegenwärtig stellt sich die Autobahnfrage also gleich an mehreren Orten in der Schweiz. Hitzig wird über Sinn und Unsinn zusätzlicher Autobahnanschlüsse und über die Verkehrsführung in Stadtzentren debattiert.

Literaturhinweise:

Benedikt Loderer: Das Bieler Dreieck. (edition clandestin 2019).

Gribat Nina, Lucius Burckhardt: Der kleinstmögliche Eingriff. In: Eckardt F. (Hrsg.) Schlüsselwerke der Stadtforschung (Springer VS 2017).

Auch in der Region St.Gallen sind derzeit zwei Projekte in Planung, die für die Zukunft des Verkehrs im Fall einer Realisierung folgenreich sein dürften: auf städtischem Gebiet ein Autobahnzubringer beim Güterbahnhof sowie eine dritte Röhre durch den Rosenberg und bei den Gemeinden Goldach, Rorschacherberg und Rorschach ein Autobahnanschluss, der teilweise unterirdisch über eine neue Kantonsstrasse bis ins Zentrum von Rorschach reichen soll – darüber stimmt die Region am 17. November ab.

All diesen Projekten (in Bern, Zug, Luzern und St.Gallen) ist gemeinsam, dass man sich durch ihre Realisierung eine Entlastung der jeweiligen städtischen Zentren erhofft. Den Gegnern solcher Projekte geht es hingegen vielfach um konkrete und greifbare Veränderung – meist lokaler Art – wie beispielsweise die Überbauung einer grünen Wiese, das Schaffen einer zusätzlichen Strasse, allfällige Enteignungen – und immer auch um die Angst vor zusätzlichem Verkehr.

Setzt man sich vertieft mit den einzelnen Projekten auseinander, zeigt sich, dass es um grundlegende Planungsprobleme von Verkehrsinfrastrukturen geht, die zu vernetzt sind, um sie losgelöst von einem weiteren Kontext lediglich lokal anzugehen. Und überhaupt: Neue Strassen – dafür braucht es keine lange Recherche – sind keine Wundermittel und lösen in der Regel nicht wie erhofft alte Probleme von einem auf den anderen Tag.

Mehr Strassen bedeuten mehr Verkehr – das haben bisherige Erfahrungen (und die Wissenschaft) stets gezeigt.

Während sich lokal betroffene Akteure vielerorts im Lobpreisen wie auch im Widerstand üben und entsprechende Fragen meist nur in einer regionalen Öffentlichkeit debattiert werden, wäre es notwendig, Verkehrsfragen – die sich an all den genannten Orten in ähnlicher Weise stellen – übergeordnet, losgelöst von konkreten, auf lokale Verhältnisse bezogene Interessen in ihrer ganzen Komplexität (und damit eben über den lokalen Kontext hinaus gedacht), vor dem Hintergrund eines weiten Zeithorizonts (denn bis alles gebaut ist, wird in den meisten Fällen mehr als ein Jahrzehnt vergangen sein) anzugehen. Dieser Text soll dafür einen Denkanstoss bieten.

Wenn die Systemlogik zum Bauen drängt

Zunächst nehmen wir genauer in den Blick, wie denn die Schweiz überhaupt zu ihren (National-)Strassen kommt. Wenn in der Schweiz Strassen gebaut werden, sitzt das Geld meist locker. Dieses Frühjahr gar so locker, dass der Nationalrat drei Projekte durchwinkte, ohne überhaupt die damit verbundenen Kosten zu kennen. Zwar korrigierte dies der Ständerat später, dennoch blieb der bewilligte Kreditrahmen beachtlich. So beachtlich, dass die «NZZ am Sonntag» monierte, dass «der Ausbau der schweizerischen Eisenbahn- und Nationalstrassennetze (…) weiter [gehe] – als ob der Klimawandel eine Phantasie wäre und die Nachfrage nach Mobilität noch gefördert werden müsste.»

Wie lassen sich also die Abstimmungsresultate in den beiden Räten erklären? Vermutlich nicht primär durch die Kurzsichtigkeit von Politikern, sondern vor allem auch durch die zentrale Rolle, die zweckgebundene Abgaben in der Verkehrspolitik spielen. Diese sind seit den 1950er-Jahren bis heute derart wichtig für den Ausbau des Schweizerischen Strassennetzes, dass man sie auch als «Motor des Strassenbaus» bezeichnen kann. Wechselseitig wiegeln sich die wachsende Motorisierung und der Strassenbau hoch. Mehr Verkehr führt zu mehr Geld für Strassen, die dann gebaut werden und wiederum mehr Verkehr zur Folge haben.

Die Geschichte der Schweizer Strassenverkehrsabgaben ist geprägt von der Umwandlung zweckfreier Steuern in zweckgebundene Gebühren – und damit einer kontinuierlichen Befreiung von der Pflicht, sich beim Bauen der Sinnfrage zu stellen. Jüngster Akt in dieser Geschichte ist die Schaffung des Nationalstrassenfonds (NAF) im Frühjahr 2017, wodurch der künftige Ausbau der Nationalstrassen – um bildlich zu sprechen – nun verfassungsmässig asphaltiert wurde.

Doch worin liegt das Problem? Ganz einfach, bei zweckgebundenen Geldern ist immer im Voraus schon klar, wofür sie ausgegeben werden. Positiv ist daran, dass eine gewisse Planungssicherheit besteht, negativ ist, dass die entsprechenden Ausgaben nicht mehr generell hinterfragt werden. Kurz: Der Finanzierungsmechanismus – und nicht etwa ein umsichtiges Verfahren – definiert im Voraus zu einem erheblichen Grad die mögliche Bandbreite künftiger Massnahmen. Was in der Praxis bedeutet: Es muss nicht generell für die Finanzierung des Strassenausbaus geweibelt werden, denn das Geld ist ja bereits da, vielmehr gilt es auszugeben, was vorgesehen ist, und allenfalls noch darüber hinauszuschiessen.

Auch dieses Jahr bewilligte die Bundesversammlung grosszügig Kredite zum Ausbau von Nationalstrassen. Darunter viele Autobahnprojekte. Am Ende waren es rund 13 Milliarden Franken, auf die sich National- und Ständerat für Betrieb, Unterhalt und Ausbau des Nationalstrassennetzes einigen konnten. Interessant ist es dann zu beobachten, wo die Diskussionen bei diesen Summen beginnen. Nicht etwa bei der Frage «Ausbau ja oder nein?», sondern, welche Region von einem grösstenteils durch Bundesgelder finanzierten Projekt profitieren soll. Wie Benedikt Loderer, Architekt, Publizist und Grüner Bieler Gemeinderat, einmal treffend bemerkt hat, ist die «Autobahnplanung (…) keineswegs eine Ingenieursaufgabe, sondern eine politische. Es geht um Bundesgeld, viel Bundesgeld. Die richtige Lösung ist nicht jene, die das Verkehrsproblem am besten löst, sondern die, die am meisten Bundesgeld abholt.»

Ein Blick in die Wissenschaft

Wäre statt einer durch eine Eigenlogik angetriebenen Entwicklung nicht ein Blick in die Wissenschaft sinnvoll? Wiederholt kamen Studien zum Schluss, dass der Ausbau der Strasseninfrastruktur zu mehr Verkehr und in der Folge zu mehr Stau führt. Die Forscher Gilles Duranton und Matthew A. Turner sprechen in diesem Zusammenhang vom «Grundgesetz der Verkehrsstauung» (The fundamental law of road congestion). Die dazugehörige Formel bringt ETH-Professor Anton Gunzinger im Onlinemagazin «Zentralplus» auf den Punkt: «Mehr Verkehrsfläche generiert mehr Autoverkehr und in zehn Jahren ist man wieder gleich weit.»

Neue Entwicklungen wie selbständig fahrende Autos oder der E-Bike-Trend werden in der Strassenplanung oft ausgeklammert.

Doch auch die Befürworter des Ausbaus führen mittels wissenschaftlicher Methoden erarbeitete Argumente an. Meist sind diese statistischer Art und thematisieren das künftige Verkehrsaufkommen. Dies hat durchaus seine Legitimation, jedoch sind Prognosen nicht gleich Fakten und zeigen immer nur mögliche Szenarien auf. Und überhaupt: Im Kontext der aktuell diskutierten Energiewende und vor dem Hintergrund der rasanten technischen Entwicklung mit all ihren Möglichkeiten für ein optimiertes Verkehrsmanagement (Stichworte: selbstgesteuerte Automobile, E-Bike-Trend) büssen solche Prognosen massiv an Aussagekraft ein. Wer weiss, was die Zukunft bringt?

Gesamtprojekt vs. kleinstmöglicher Eingriff

Wenn wir über die Ungewissheit der Zukunft sprechen, sind wir im Kern der Herausforderung von Planungsaufgaben angelangt: Wie sollen wir mittels in der Gegenwart geplanten Massnahmen – deren Realisierung mehrere Jahre braucht – künftigen Herausforderungen begegnen? Eine schwierige Frage. Der Schweizer Soziologe Lucius Burckhardt schälte heraus (und kritisierte), dass vielfach auf gesellschaftliche Problemstellungen mit baulichen Interventionen reagiert wird. Alternde Gesellschaften reagieren beispielsweise nicht selten mit Innovationen im Bau von Altersheimen auf demografische Probleme. Nach Burckhardt wäre es aber zielführender, Alterung als gesellschaftliches System zu begreifen und entsprechend Massnahmen (nicht zwangsläufig gebauter Art) zu entwickeln. Ähnlich könnte man für Verkehrsfragen formulieren, dass man dem Thema Mobilität nicht primär nur mit (grösstmöglichen) baulichen Massnahmen begegnen sollte, sondern sie vielmehr als vielschichtiges gesellschaftliches Phänomen begreifen müsste.

Eine der vielen Schriften von Burckhardt trägt den verheissungsvollen Titel Der kleinstmögliche Eingriff. Der Text nahm seinen Anfang in mehreren Sizilienreisen. Wiederholt besuchte er den Ort Belice, der 1968 von einem Erdbeben verwüstet wurde. Auf die Naturkatastrophe reagierten die italienischen Behörden mit einer Reihe von maximalinvasiven Planungsprojekten (dem Bau eines Autobahnanschlusses, dem Wiederaufbau eines Städtchens in autogerechter Form etc.). Im Gegensatz zur Vorgehensweise in Belice, wo die vollständige Lösung aller Verkehrs- und Wohnprobleme versucht wurde, schlägt Burckhardt «eine radikal andere Form der Planung vor, die weder anstrebt, Planungsaufgaben ein für alle Mal noch möglichst umfassend zu lösen. […] Der kleinstmögliche Eingriff ist der Entwurf eines Ansatzes einer Art von Planung, die zum Ziel hat, möglichst wenige negative und unerwartete Konsequenzen zu produzieren und möglichst anpassbar zu bleiben gegenüber veränderter Bedingungen, Zielen und unvorhersehbarer Wendungen.»

Wie könnte das aussehen? Das Beispiel Rorschach

Betrachtet man den geplanten Autobahnanschluss in der Region Rorschach, fällt auf, dass darin eine Vielzahl von Problemstellungen verknüpft wird, die – so vermitteln es die Befürworter – als Gesamtes gelöst werden sollen. Nebst dem Autobahnanschluss selbst werden auch Massnahmen für den Langsamverkehr in den Vordergrund gerückt (die Homepage der Befürworter bewirbt den Autobahnanschluss bizarrerweise vor allem mit Bildern von Passanten, Fahrradfahrerinnen und Familien) und das Problem der Verkehrsbehinderung durch die Eisenbahnlinie angepackt (Wartezeiten und Verkehrsstauung durch Bahnübergänge). Zugleich wird die Realisierung des Autobahnanschlusses mit einer teilweise unterirdischen Verkehrsführung bis mitten in die Rorschacher Innenstadt verknüpft.

Beispiel eines «maximalinvasiven Eingriffs»: Der geplante dritte Autobahnanschluss in der Region Rorschach-Goldach-Rorschacherberg.

Im Gegensatz zu Burckhardts «kleinstmöglichem Eingriff» klingt das verdächtig nach maximalinvasivem Eingriff. Viele der Massnahmen für den Langsamverkehr und den Umgang mit der Bahnlinie (insbesondere der Bau von Unterführungen) könnten ohne weiteres losgelöst von der Autobahnanfrage angegangen werden. Und wenn es wirklich einen zusätzlichen Autobahnanschluss brauchen sollte, liesse sich dieser auch mit baulich weniger invasiven Massnahmen – ohne eine direkte Verkehrsführung bis hinunter zum See – kostensparender umsetzen. Einziges Problem dabei wäre: Ein derart umgesetzter Autobahnanschluss würde vor allem einem der Einfamilienhaus-Quartiere in Rorschacherberg oder Goldach mehr Verkehr bringen. Und mit den da wohnhaften Bürgerinnen und Bürgern will man es sich natürlich auf keinen Fall verscherzen.

Niklaus Reichle, 1986, ist wissenschaftlicher Mitarbeiter am Seminar für Soziologie der Universität St.Gallen und Lehrbeauftragter an der Fachhochschule St.Gallen. Zusammen mit Katharina Graf gab er das Buch Hinter den Gleisen über Bahnhofquartiere heraus (Seismo Verlag 2018).

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