«Aus der Sicht der Raumplanung sind Gemeindefusionen sehr sinnvoll, da freut mich jeder Zusammenschluss», sagt der Leiter des St.Gallischen Amts für Raumentwicklung und Geoinformation, Ueli Strauss, spontan. Nach längerem Hin-und-her-Diskutieren tauchen dann aber zahlreiche Wenn und Aber auf. Zu Ende gedacht, verfliegt die Euphorie. Ist «Gross-St.Gallen» mit Wittenbach, Berg, Abtwil, Engelburg wirklich eine Option? Wie könnte man die Steuerflüchtlinge in Mörschwil zu mehr Solidarität mit der Stadt verpflichten? Die meisten Agglomerationsbewohner nutzen ja täglich die städtische Infrastruktur – sind also halbe Städter.

Knackpunkt 1:
Der Verkehr definiert die Agglo

Benedikt Loderer, Stadtwanderer und Gründer von «Hochparterre», der Zeitschrift für Architektur und Design, ist der wohl bekannteste Autor, der sich mit den Schweizer Agglomerationen befasst. Er bringt die Problematik mit einem Satz auf den Punkt: «Die Agglomeration reicht so weit, wie das Auto fährt.» Bezogen auf die St.Galler und Ostschweizer Situation kann man die These konkretisieren: Die Stadt reicht so weit, wie der Bus oder die Vorortsbahnen fahren.

Mit dem Thema Verkehr beschäftigen sich die Agglomerationsprogramme. Damit will der Bund erreichen, dass Siedlung und Verkehr besser koordiniert werden. Weil die Mobilität ständig zunimmt, ist der Verkehr heute zum «limitierenden Faktor» der Planungen geworden. Es geht darum, den Kollaps des Individualverkehrs zu verhindern. Deshalb fördern die Aggloprogramme den öV und den Langsamverkehr in «funktionalen Räumen». Und im Fall St.Gallen reicht dieser «funktionale» Raum von Herisau bis Rorschach.

Knackpunkt 2: Verdichten muss für alle gelten

Die gleichen Ziele verfolgt das revidierte Raumplanungsgesetz des Bundes: Wenn gebaut wird, soll zuerst nach innen verdichtet werden. Gebaut werden soll nicht weiter weg als etwa 300 Meter von der nächsten Busoder Bahnstation, die mindestens im Halbstundentakt bedient wird. So sollen Landschaft und Kulturland geschützt werden. Mit immer weiter ausfransenden Siedlungsrändern soll Schluss sein. Die «Verhüselei», der wilde Bau von Einfamilienhäusern der letzten Jahrzehnte, werde nicht weiter gehen, gibt sich Kantonsplaner Strauss überzeugt: «Beim Wachstum in der Fläche gibt es keine Gemeindeautonomie mehr – damit ist es vorbei.»

Knackpunkt 3: Landschaftsfresser ist auch die Landwirtschaft

Damit die Landschaft zwischen den Dörfern aber wirklich grün bleibt, müssen die Gemeinden eingreifen. Sie müssen etwa den Bau der einstöckigen Einkaufsgeschäfte von Aldi, Lidl, der Landi und neuerdings der Migros-Tochter «Chickeria» stoppen. Auch die Landwirtschaft müsste sich einschränken. Mit immer mehr grossen Ställen und Betriebsgebäuden ist sie in den letzten Jahren nämlich zur eigentlichen Landschaftsfresserin geworden. Für Industriebetriebe wird nur noch eine Handvoll grösserer Gebiete reserviert. Doch Reserven gibt es für fast alle Bedürfnisse noch genug. Denn obwohl seit 2014 im Kanton St.Gallen kein Quadratmeter neu eingezont wurde, wird weiter gebaut.

Der Baulobby sind die Reserven trotzdem nicht gross genug. Sie versuchte, die alte Politik fortzuschreiben. Sie wollte – allerdings erfolglos – ein Exempel statuieren und hatte für die Überarbeitung der Richtplanung ein maximales Wachstumsszenario verlangt. Dass diese von FDP und SVP verlangte Gesetzesänderung bei der Abstimmung im Oktober 2015 in allen St.Galler Gemeinden abgelehnt wurde, ist für den Planer ein gutes Zeichen. Die Bevölkerung habe die Probleme, die die Zersiedelung mit sich bringt, erkannt.

Knackpunkt 4:
Die «Hüslischweiz» kommt in die Jahre

Das Gerangel in den Gemeinden um die konkreten Parzellen, die noch überbaut oder auf denen Ersatzneubauten höher, breiter und länger werden dürfen, ist aber noch lange nicht ausgestanden. Bis die Planung auf die Gemeindeebene durchschlägt, dauert es mehrere Jahre, im Kanton St.Gallen mindestens bis ins Jahr 2020 – ein sehr langer Bremsweg.

Und die künftigen Aufgaben sind komplex, baulich wie sozial. Allein im Kanton St.Gallen stehen rund 60’000 Einfamilienhäuser. In der Hälfte von ihnen wohnen maximal zwei Personen, und in 12’000 sind die Bewohner über 65 Jahre alt. Was passiert in den nächsten Jahren mit diesen Gebäuden? Werden sie von jüngeren Menschen weiter bewohnt? Werden sie abgebrochen? Wer kommt für die notwendige Erneuerung der teuren Ver- und Entsorgungsinfrastruktur auf? Ist Wohnen draussen am Dorfrand künftig überhaupt noch gefragt? Die Planer kennen bisher nur die Fragen, aber keine Antworten.

Und die Bevölkerung will mehr und mehr mitreden. «Planung muss man heute in einem partizipativen Verfahren mit vielen Diskussionsmöglichkeiten aufgleisen, sonst drohen die teuer erarbeiteten Projekte ganz am Schluss in Abstimmungen zu scheitern», stellt Ueli Strauss fest. Dieses Vorgehen versucht die Stadtplanung St.Gallen demnächst für das Areal Bahnhof Nord.

Knackpunkt 5: Die Not der Kleinen

Warum aber redet Ueli Strauss den Gemeindefusionen das Wort? Weil kleine Kommunen wie beispielsweise Waldkirch oder Berg heute schon grosse Mühe haben. Sie müssen Neubauten ermöglichen, damit Familien zuziehen. Nur so kann die Schule im Dorf gehalten werden. Oft gibt es nicht mehr genügend Leute, die sich für den Gemeinderat zur Verfügung stellen. Und die Gemeindeverwaltungen sind so klein, dass sie längst nicht mehr alle Aufgaben mit der nötigen Fachkenntnis bewältigen können. Wenn dann – wie im Falle von Berg – inzwischen zwei Dutzend Verträge nötig sind, um die Zusammenarbeit mit Wittenbach und Muolen zu regeln, läge eine Fusion nahe.

Fusionen können sehr wohl klappen. Im Kanton St.Gallen gab es vor gut zehn Jahren 90 politische Gemeinden – jetzt sind es noch 77. Aber gerade rund um die Stadt St.Gallen gibt es viele Vorbehalte. Die Stadt am See – der Zusammenschluss von Rorschach, Rorschacherberg und Goldach – scheiterte ebenso wie jener von Goldach und Untereggen. Im Februar 2016 wird über die Fusion von Gossau und Andwil abgestimmt; ob sie zustande kommt, ist angesichts der unlängst gefassten Nein-Parole des Andwiler Gemeinderates unsicher. Die Verwaltung im Ort aufzugeben, fällt in Andwil (und nicht nur dort) offensichtlich schwer.

Knackpunkt 6:
Der Steuerfuss gibt den Takt an

Aus Sicht der Bewohner sind es vor allem Vereine, Post, Bank und Dorfbeiz, die das Dorf prägen. Diese Infrastruktur braucht man weit häufiger als den Schalter des Gemeindehauses. Aus solchen Überlegungen hat Häggenschwil die Dorfbeiz gekauft, um sie vor der Schliessung zu bewahren. Die Arbeitspendler wiederum brauchen eine gute Verkehrserschliessung. Diskutiert wird in der Regel aber nur über das Geld: Man fragt sich, wie hoch die Steuern wohl werden, wenn fusioniert wird. Alle wissen: Eine grössere Gemeinde hat höhere Infrastruktur-, aber vor allem höhere Sozialausgaben. Diese Diskussionen machen klar, wieso Mörschwil, die weitherum steuergünstigste Gemeinde der Agglomeration St.Gallen, wohl nie mit irgendjemandem fusionieren wird – und Teufen auch nicht.

Damit aber werden die grossen Unterschiede in der Steuerbelastung zementiert. Zwar schafft der Finanzausgleich eine gewisse Bandbreite, doch ob das Paar mit 100’000 Franken Jahreseinkommen 13’800 Franken Steuern zahlt oder knapp 17’000 Franken, macht sehr wohl etwas aus – so gross ist der Unterschied laut Comparis-Rechner zwischen Mörschwil und Eggersriet.

Gross sind auch die Unterschiede bei den Geldern, die die Gemeinden für Kultur aufwenden. Aber alle Agglomerationsgemeinden zahlen lächerlich wenig im Vergleich zur Stadt St.Gallen: Die Spanne reicht von 226 Franken pro Kopf und Jahr (Stadt St.Gallen) bis 11 Franken (Wittenbach). Trotzdem bringt St.Gallens Stadtpräsident Thomas Scheitlin die Fusion mit Wittenbach immer wieder mal in die Diskussion.

Knackpunkt 7:
Der politische Stadt-Land-Graben wird tiefer

Ist die Tatsache, dass die Grenze zwischen der Stadt St.Gallen und Gossau einerseits, Wittenbach andrerseits nicht mehr zu erkennen ist, ein Grund für die Fusion? Kann die Mehrheit hier und dort dies wollen? Schaut man sich die Unterschiede in der politischen Haltung der Orte an, muss man zum Schluss kommen: Das würde nicht gut kommen. Wittenbach hatte bei den letzten Nationalratswahlen einen SVP-Wähleranteil von über 34 Prozent. Gossau gar von 37 Prozent. In der Stadt St.Gallen bringt es die Rechte aber nur auf gut 21 Prozent.

Das links-grüne Lager in der Stadt dürfte wohl wenig Freude daran haben, wenn Gossauer und Wittenbacherinnen über die Initiative «Güterbahnhof ohne Autobahnanschluss», über den verkehrsfreien Marktplatz, über eine innerstädtische Parkgarage oder über das Verkehrsreglement, das den Individualverkehr plafonieren soll, mit abstimmen dürften. Ihnen zu erklären, dass Parkplätze in der Innenstadt weder Verkehrsprobleme lösen noch dem Detailhandel wirklich etwas nützen, dürfte schwer sein. Einige Abstimmungsresultate wären in einem Gross-St.Gallen mit hoher Wahrscheinlichkeit ganz anders, viel auto-freundlicher ausgefallen.

Rund um die Stadt St.Gallen zeigt sich – wie überall bei Abstimmungen und Wahlen in der Schweiz – ein zunehmender Stadt-Land-Graben. In den Zentrumsstädten gibt es andere Probleme und andere Werthaltungen als in der Agglomeration. Die Bevölkerung hat sich in den letzten Jahrzehnten nach Stadt und Umland sortiert, je nach persönlichen Einstellungen und Bedürfnissen – und damit wird der politische Graben immer tiefer.

Gemeindefusionen können also auch politische Mehrheitsverhältnisse umkrempeln. Will man dies in Kauf nehmen, nur damit die Verwaltung effizienter, die Planung koordinierter und die Steuerunterschiede kleiner werden?