Die fi­nanz­po­li­ti­sche De­bat­te im Kan­ton St.Gal­len ist tra­di­tio­nell schwie­rig. Das liegt in ers­ter Li­nie auch dar­an, dass die Re­gio­nen teils weit aus­ein­an­der lie­gen – geo­gra­fisch wie men­tal. Es kommt nicht über­all gut an, wenn die Kan­tons­haupt­stadt, die mil­lio­nen­schwe­re Zen­trums­las­ten zu tra­gen hat, vom Kan­ton mehr Las­ten­aus­gleich ver­langt. Die Kri­tik dar­an wird lau­ter, je wei­ter von der Stadt ent­fernt die Stim­men her­kom­men.

Die SVP trägt mit ih­rem Vor­ge­hen aber ei­nen (nicht mehr ganz so) neu­en Um­gangs­ton in die De­bat­te. Selbst bür­ger­li­che Rats­kol­leg:in­nen mahn­ten an der Herbst­ses­si­on an, jetzt nicht in ein Stadt-Bas­hing zu ver­fal­len. Ge­nützt hats be­kannt­lich we­nig. Die SVP hat ge­gen ei­ne mo­de­ra­te tem­po­rä­re Er­hö­hung des Las­ten­aus­gleichs zu­guns­ten der Stadt um 14,8 Mil­lio­nen Fran­ken (3,7 Mil­lio­nen jähr­lich) das Rats­re­fe­ren­dum er­grif­fen. So ge­recht­fer­tigt ge­wis­se Ar­gu­men­te ge­ra­de aus Sicht von weit von der Kan­tons­haupt­stadt ent­fernt lie­gen­den Ge­mein­den sind, ist es doch auch ein durch­schau­ba­res Spiel. Die SVP be­wirt­schaf­tet un­ver­hoh­len den Stadt-Land-Gra­ben und macht kei­ne An­stal­ten, in ir­gend­ei­ner Rich­tung Hand für ei­nen fai­ren Aus­gleich zu bie­ten.

Grund­la­ge für die De­bat­te zum Fi­nanz­aus­gleichs­ge­setz im Kan­tons­rat wa­ren der ak­tu­el­le Wirk­sam­keits­be­richt zum Fi­nanz­aus­gleich und die Stu­die Zen­trums­las­ten der Stadt St.Gal­len – Ak­tua­li­sie­rung für das Jahr 2021. Die Stadt hat Letz­te­re beim Ber­ner Be­ra­tungs­un­ter­neh­men Eco­plan, das schon di­ver­se sol­cher Stu­di­en für Schwei­zer Städ­te er­stell­te, in Auf­trag ge­ge­ben. Da­mit sind die Re­sul­ta­te dar­aus aus Sicht der St.Gal­ler SVP schon per se ver­däch­tig. Wer ei­ne wis­sen­schaft­li­che Stu­die in Auf­trag gibt, wird wohl auch da­für sor­gen, dass die Re­sul­ta­te zu sei­nen Guns­ten aus­fal­len, so die Mut­mas­sung von rechts. Zu­dem sei der fi­nan­zi­el­le Nut­zen, den die Stadt auf­grund ih­rer Zen­trums­la­ge und -funk­ti­on hat, in der Stu­die nicht ab­ge­bil­det.

Sai­ten hat bei ei­nem Mit­ver­fas­ser der Eco­plan-Stu­die und ei­nem HSG-Po­li­to­lo­gen un­ter an­de­rem nach­ge­fragt, was von die­sen Vor­wür­fen zu hal­ten sei, wie es um die wis­sen­schaft­li­che Red­lich­keit bei der Er­he­bung der städ­ti­schen Zen­trums­las­ten ste­he und wie man im Kan­ton aus dem fi­nanz­po­li­ti­schen Patt her­aus­fin­den kön­ne.

Wie wer­den Zen­trums­las­ten be­rech­net und wie ex­akt sind die Er­geb­nis­se?

Zen­trums­las­ten sind Leis­tun­gen ei­nes Zen­trums, von de­nen aus­ser­kom­mu­na­le Nut­zer:in­nen pro­fi­tie­ren, oh­ne die­se voll ab­zu­gel­ten. Da­zu zäh­len klas­si­scher­wei­se Frei­zeit- und Kul­tur­ange­bo­te, aber auch öf­fent­li­cher und pri­va­ter Ver­kehr so­wie öf­fent­li­che Si­cher­heit etc. (Mehr zur Zu­sam­men­set­zung der von Eco­plan er­rech­ne­ten Zen­trums­las­ten der Stadt St.Gal­len auf der In­fod­op­pel­sei­te 18/19) Bei den Kul­tur­ange­bo­ten kann in der Re­gel über Mit­glie­der-, Abo- oder Ti­cket­ver­kaufs­zah­len re­la­tiv ge­nau eru­iert wer­den, wie stark sie von Aus­wär­ti­gen ge­nutzt wer­den. In an­de­ren Be­rei­chen, zum Bei­spiel bei der Nut­zung der öf­fent­li­chen Grün­an­la­gen oder Toi­let­ten, muss man auf Schät­zun­gen ab­stel­len, weil kaum je­mand vor dem Klo war­tet und die Per­son nach ver­rich­te­tem Ge­schäft be­fragt, wo­her sie kom­me re­spek­ti­ve wo sie Steu­ern zah­le. In sol­chen Fäl­len hat Eco­plan an­hand der Pend­ler­strö­me und Be­völ­ke­rungs­zah­len ei­ne rech­ne­ri­sche An­nä­he­rung vor­ge­nom­men. Die­ser be­rech­ne­te Nut­zer­schlüs­sel wur­de aber nur ganz sel­ten ver­wen­det und nur da, wo es kei­ne bes­se­re Al­ter­na­ti­ve gab.

Ist die Eco­plan-Stu­die über­haupt aus­sa­ge­kräf­tig?

Stu­di­en zu Zen­trums­las­ten wer­den ge­mäss HSG-Re­gio­nal­wis­sen­schaft­ler Ro­land Sche­rer, der in den Be­rei­chen Re­gio­nal­öko­no­mie und grenz­über­schrei­ten­de Ko­ope­ra­ti­on forscht, seit rund 40 Jah­ren durch­ge­führt. Eben­so lan­ge gibt es wis­sen­schaft­li­che De­bat­ten da­über, wie die Nut­zen- und Las­ten­be­zie­hun­gen zwi­schen Zen­trum und Um­land sys­te­ma­tisch er­fasst wer­den kön­nen. Das heisst auch, dass die Me­tho­dik im­mer ge­nau­er wird – bei al­ler Un­schär­fe, die es bei ein­zel­nen Sach­be­rei­chen bei der Er­fas­sung von Kos­ten und Nut­zen ge­ben kann.

Ist die Eco­plan-Stu­die po­li­tisch neu­tral und die Zen­trums­last der Stadt St.Gal­len nach me­tho­disch nach­voll­zieh­ba­ren Kri­te­ri­en be­rech­net?

Eco­plan be­jaht die­se Fra­gen selbst­re­dend. Auch Ro­land Sche­rer geht da­von aus, dass die Stu­die die An­sprü­che auf Wis­sen­schaft­lich­keit er­füllt. So sind die Be­rech­nungs­me­tho­den und Un­schär­fen in ge­wis­sen Be­rei­chen im Be­richt trans­pa­rent dar­ge­legt und im An­hang so­wie im stu­di­en­über­grei­fen­den Me­tho­den­be­richt, der eben­falls öf­fent­lich zu­gäng­lich ist, noch wei­ter aus­ge­führt. Die Dis­kus­si­ons­grund­la­ge für ei­ne wis­sen­schaft­li­che De­bat­te ist al­so ge­ge­ben.

Hat Eco­plan die Zen­trums­nut­zen und Stand­ort­vor­tei­le un­ter­schla­gen, wie die SVP im Kan­tons­par­la­ment be­haup­tet hat?

Die­se Aus­sa­ge ha­be er da­mals in der Kom­mis­si­on nicht ge­macht, sie sei auch falsch, er­wi­dert Eco­plan-Öko­nom Si­mon Schranz. Zur Be­rech­nung der Zen­trums­las­ten hat Eco­plan nicht ein­fach die städ­ti­schen Kos­ten je Sach­be­reich nach Nut­zer:in­nen auf­ge­schlüs­selt, son­dern die Ab­gel­tun­gen, die die Stadt in ge­wis­sen Be­rei­chen von Kan­to­nen und Ge­mein­den be­reits er­hält (z.B. beim Thea­ter), ab­ge­zo­gen. Auch für die Stand­ort­vor­tei­le und die Zen­trums­nut­zen wur­den pau­schal 3 resp. 12 Mil­lio­nen Fran­ken ab­ge­zo­gen, um die Net­to­zen­trums­las­ten zu be­rech­nen. Üb­rig blei­ben die nicht ab­ge­gol­te­nen Kos­ten, die der Stadt durch die Nut­zung ih­rer An­ge­bo­te durch Aus­wär­ti­ge er­wach­sen. «Na­tür­lich gibt es auch ge­wis­se Vor­tei­le für ein Zen­trum wie St.Gal­len, was Zu­gäng­lich­keit, Steu­er­ein­nah­men, Ar­beits­plät­ze oder Image be­trifft», er­läu­tert Si­mon Schranz. Und er­gänzt zwei Punk­te: «Ei­ner­seits sind sol­che Steu­er­vor­tei­le über den kan­to­na­len Res­sour­cen­aus­gleich ab­ge­gol­ten.» Und an­de­rer­seits sei­en die Vor­tei­le, die die Stadt auf­grund ih­rer zen­tra­len La­ge ha­be, auch zu re­la­ti­vie­ren: Vie­le der An­ge­stell­ten in at­trak­ti­ven Jobs in der Stadt woh­nen an­ders­wo und zah­len al­so auch an­ders­wo Steu­ern. Und vie­le gros­se Zen­trums­in­sti­tu­tio­nen wie die Hoch­schu­len, das Thea­ter, die Mu­se­en oder die Schwimm­bä­der be­zah­len gar kei­ne Steu­ern.

Im Fall von St.Gal­len ist der Be­reich pri­va­ter Ver­kehr mit 16,7 Mil­lio­nen Fran­ken der gröss­te Pos­ten bei den jähr­lich an­fal­len­den Zen­trums­las­ten. War­um wur­den nicht ab­ge­gol­te­ne öV-Kos­ten in der Stu­die nicht be­rück­sich­tigt?

«Den öf­fent­li­chen Ver­kehr ha­ben wir weg­ge­las­sen, weil es hier­für be­reits ei­nen Ver­teil­schlüs­sel für die un­ge­deck­ten Kos­ten gibt», sagt Si­mon Schranz. Kan­ton und Ge­mein­den tei­len sich die Kos­ten 50:50. Ei­ne Stu­die der Pu­bliX­data AG ha­be aber ge­zeigt, dass nach dem ak­tu­ell gel­ten­den Schlüs­sel die Stadt St.Gal­len viel mehr an die un­ge­deck­ten öV-Kos­ten zahlt als an­de­re Ge­mein­den, weil die Ab­fahrts­zah­len viel hö­her ge­wich­tet wur­den als die Be­völ­ke­rungs­zah­len: näm­lich rund 230 Fran­ken pro Ein­woh­ner:in pro Jahr im Ver­gleich et­wa zu Wil (163 Fran­ken), Rap­pers­wil-Jo­na (148 Fran­ken) oder Gos­sau (112 Fran­ken). Aufs Jahr ge­rech­net und die Be­völ­ke­rungs­zahl mit­be­rück­sich­tigt be­deu­tet dies, dass St.Gal­len 9,8 Mil­lio­nen Fran­ken pro Jahr mehr be­zahlt als die an­de­ren Ge­mein­den im Durch­schnitt. Al­ler­dings re­la­ti­viert sich die­se Zahl ein we­nig durch den Um­stand, dass das öV-An­ge­bot im Kan­ton in der Stadt St.Gal­len am bes­ten aus­ge­baut ist. An­de­re Kan­to­ne ge­wich­ten ih­re Be­rech­nun­gen der öV-Kos­ten zu­guns­ten der Zen­tren an­ders. Auch ha­ben in vie­len an­de­ren Kan­to­nen die Ge­mein­den weit we­ni­ger als die Hälf­te der un­ge­deck­ten öV-Kos­ten zu tra­gen.

Wel­che wei­te­ren fi­nan­zi­el­len Be­las­tun­gen für die Stadt wur­den nebst dem öV noch aus­ge­klam­mert aus der Stu­die?

Nicht be­rück­sich­tigt sind in der Eco­plan-Stu­die aus­ser­dem so­zio­de­mo­gra­fi­sche Son­der­las­ten, in den Be­rei­chen Fa­mi­lie und Ju­gend, fi­nan­zi­el­le So­zi­al­hil­fe und sta­tio­nä­re Pfle­ge. Die­se zäh­len nicht zu den Zen­trums­las­ten, weil sie nicht von Aus­wär­ti­gen ge­nutzt wer­den, und be­lau­fen sich in der Stadt pro Jahr auf 31,7 Mil­lio­nen Fran­ken, wo­von über den kan­to­na­len Fi­nanz­aus­gleich rund 18 Mil­lio­nen ab­ge­gol­ten wer­den. Die üb­ri­gen Kos­ten von 13,8 Mil­lio­nen Fran­ken blei­ben un­ge­deckt und fal­len so­mit zu­las­ten der Stadt. Ge­mäss Eco­plan wird St.Gal­len für sei­ne Zen­trums­las­ten in den an­de­ren Be­rei­chen im Fi­nanz- und Las­ten­aus­gleich vom Kan­ton mit rund 16 Mil­lio­nen Fran­ken ent­schä­digt, auf­grund der An­pas­sung an die Teue­rung sind es der­zeit gut 17 Mil­lio­nen. Tat­säch­lich hat die Stadt aber 28,4 Mil­lio­nen Fran­ken Zen­trums­las­ten. Un­ge­deckt blei­ben zu­las­ten der Stadt al­so nach wie vor rund 11 Mil­lio­nen Fran­ken. Rech­net man die Mehr­be­las­tung im öV (9,8 Mil­lio­nen) und bei den so­zio­de­mo­gra­fi­schen Son­der­las­ten (13,8 Mil­lio­nen) mit, re­sul­tie­ren – im Stil der Stu­di­en­ver­fas­ser kon­ser­va­tiv ge­schätzt – gut 30 Mil­lio­nen Fran­ken, die die Men­schen in der Stadt für Leis­tun­gen, die auch von Ex­ter­nen ge­nutzt wer­den, «zu viel» be­zah­len.

Wie hoch sind die Zen­trums­las­ten St.Gal­lens ver­gli­chen mit an­de­ren Schwei­zer Städ­ten?

Von der Grös­se her ver­gleich­bar wä­re zum Bei­spiel Lu­zern. Lu­zern trägt ge­mäss Eco­plan Net­to­zen­trums­las­ten (d.h. auch hier nach Ab­zug der Zen­trums­nut­zen und der Stand­ort­vor­tei­le) von 26,6 Mil­lio­nen Fran­ken, al­so et­was we­ni­ger als St.Gal­len (28,4 Mil­lio­nen). Via kan­to­na­len In­fra­struk­tur­las­ten­aus­gleich er­hält Lu­zern bis­lang nur 8 Mil­lio­nen Fran­ken. Im Ge­gen­satz zur Stadt St.Gal­len spru­deln in der Stadt Lu­zern al­ler­dings die Steu­er­erträ­ge, vor al­lem die Un­ter­neh­mens­steu­ern schen­ken ein. Ge­gen­über dem Kan­ton hat die Stadt Lu­zern im Som­mer ar­gu­men­tiert, dass sie ei­nen Aus­gleich von 17,7 Mil­lio­nen für «sach­lich» ge­recht­fer­tigt hal­te, sich aber im Sin­ne ei­nes Kom­pro­mis­ses mit 10,6 zu­frie­den ge­be. Der Kan­ton woll­te al­ler­dings am bis­he­ri­gen Be­trag (8 Mil­lio­nen) fest­hal­ten, schei­ter­te An­fang De­zem­ber da­mit aber im Kan­tons­par­la­ment. Die Stadt, ei­ni­ge fi­nanz­schwa­che Ge­mein­den so­wie der Ver­band der Lu­zer­ner Ge­mein­den (VLG) hat­ten sich im Vor­feld für die Kom­pro­miss­lö­sung ein­ge­setzt. Der Prä­si­dent der Fi­nanz­kom­mis­si­on, ein SVP-Mann, sprach von ei­nem bis­lang «un­ter­do­tier­ten In­fra­struk­tur­las­ten­aus­gleich» und mit Be­zug auf die ge­sam­te Re­vi­si­on des kan­to­na­len Fi­nanz­aus­gleichs von «ver­trau­ens­bil­den­den Mass­nah­men» ge­gen­über den fi­nanz­schwä­che­ren Ge­mein­den.

Wä­re es denk­bar, dass auch re­gio­na­le Zen­tren ih­re Zen­trums­las­ten gel­tend ma­chen könn­ten?

Im Kan­ton Bern er­hal­ten nebst der Haupt­stadt auch die Ag­glo­me­ra­ti­ons­zen­tren Thun und Biel ei­nen pau­scha­len Zen­trums­las­ten­aus­gleich, den bei­den klei­ne­ren Städ­ten Burg­dorf und Lan­gen­thal wer­den die Zen­trums­las­ten via Fi­nanz­aus­gleich teil­wei­se ab­ge­gol­ten. In Zü­rich er­hält nebst der Kan­tons­haupt­stadt auch Win­ter­thur ei­nen Zen­trums­las­ten­aus­gleich.

In St.Gal­len ist der Zen­trums­las­ten­aus­gleich via Kan­ton, al­so ver­ti­kal, ge­re­gelt. Wä­re es nicht sinn­vol­ler, dass die Ge­mein­den ih­re Las­ten un­ter­ein­an­der ab­gel­ten, al­so ho­ri­zon­tal?

Die bei­den von Sai­ten be­frag­ten Wis­sen­schaft­ler wol­len sich nicht in die Po­li­tik ein­mi­schen. Bei­de be­to­nen, es ge­be ver­schie­de­ne Mit­tel und We­ge, die Fi­nanz­po­li­tik zwi­schen Kan­ton und Ge­mein­den und vor al­lem auch zwi­schen den Ge­mein­den un­ter­ein­an­der aus­zu­ta­rie­ren. Ro­land Sche­rer be­tont hier die zu­neh­men­de Wich­tig­keit re­gio­na­ler Ko­ope­ra­ti­on. Ge­mein­den müss­ten nicht al­les an­bie­ten, denn be­reits heu­te ar­bei­ten 70 Pro­zent der Schwei­zer Be­völ­ke­rung nicht in ih­rer Wohn­ge­mein­de. Des­halb soll­ten sie sich sei­ner Mei­nung nach ver­mehrt und um­fas­sen­der in re­gio­na­len Pools zu­sam­men­schlies­sen – wie es heu­te punk­tu­ell und the­ma­tisch auch schon in St.Gal­len ge­sche­he (Spi­tex­re­gio­nen, Re­gio­na­le Kul­tur­för­der­or­ga­ni­sa­ti­on (RFO) etc.). In sol­chen Re­gio­nen könn­ten Las­ten auch ziel­ge­nau­er er­rech­net wer­den, das heisst, die Kos­ten noch bes­ser nach dem Ver­ur­sa­cher­prin­zip ab­ge­gol­ten wer­den. Sol­che in­ter­kom­mu­na­len Struk­tu­ren er­laub­ten auch kan­tons­über­grei­fen­de Lö­sun­gen, oh­ne die Kan­to­ne als Mitt­ler zwi­schen­schal­ten zu müs­sen. Im Fall St.Gal­lens mit der Aus­ser­rho­der Nach­bar­ge­mein­de Teu­fen sei das si­cher ein in­ter­es­san­ter An­satz (mehr zur Hal­tung der Nach­bar­ge­mein­den im Bei­trag ab Sei­te 14).

Wie steht es um den Wil­len der St.Gal­ler Ge­mein­den, ei­nen bes­se­ren fi­nanz­po­li­ti­schen Aus­gleich un­ter­ein­an­der zu schaf­fen?

Ro­land Sche­rer sagt da­zu: «Wir be­ob­ach­ten in der Schweiz all­ge­mein, aber auch im eu­ro­päi­schen Raum, dass die Kirch­tür­me und Grenz­zäu­ne wie­der hö­her wer­den.» Ge­meint ist da­mit zum Bei­spiel die ab­neh­men­de Be­reit­schaft vie­ler Ge­mein­den, ein­mal ein Pro­jekt ei­ner an­de­ren Ge­mein­de mit­zu­tra­gen, oh­ne di­rekt ei­nen ei­ge­nen Nut­zen dar­aus zie­hen zu kön­nen. Frü­her sei die Be­reit­schaft da­zu grös­ser ge­we­sen, weil man auch dar­auf ver­trau­en konn­te, dass man da­für spä­ter bei ei­ge­nen Pro­jek­ten auf den Good­will der an­dern zäh­len kann. Ei­ne Ur­sa­che für die­se neue Selbst­be­zo­gen­heit sieht Sche­rer in glo­ba­len Ent­wick­lun­gen, bei­spiels­wei­se der po­li­ti­schen De­bat­ten­kul­tur, die aus den USA lang­sam auch nach Eu­ro­pa über­schwap­pe. Der Ton und das ge­gen­sei­ti­ge Miss­trau­en ver­schärf­ten sich. Um­so wich­ti­ger sei es für die Ge­mein­den, nun ge­mein­sam an den Tisch zu sit­zen.